河北雄安新區(qū)的設立是一項重大的歷史性戰(zhàn)略選擇，是繼深圳經濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，是千年大計、國家大事。雄安新區(qū)將是非首都功能的主要承載地，將逐步發(fā)揮首都副中心的作用。相比較其他國家級新區(qū)，雄安新區(qū)的功能定位除了非首都功能主要承載地之外，較為突出的經濟體制改革功能。從未來的規(guī)劃建設中，雄安新區(qū)應探索一條有別于其他國家級新區(qū)的發(fā)展道路，在發(fā)揮首都副中心功能的同時，注重成為體制改革、要素集聚、公共服務等領域軟件建設的先行者，成為改革創(chuàng)新的引領者。

2017年4月1日，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區(qū)。設立雄安新區(qū)，是以習近平同志為核心的黨中央深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展作出的一項重大決策部署，對于集中疏解北京非首都功能，探索人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，調整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結構，培育創(chuàng)新驅動發(fā)展新引擎，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

雄安新區(qū)：非首都功能承載地

北京作為新中國的首都，經歷過數(shù)十年發(fā)展已經成為一座國際化的大都市，與此同時也出現(xiàn)了首都功能與非首都功能相對分離的問題。2014年2月，中共中央總書記習近平視察北京并發(fā)表講話，對北京的核心功能，做出過明確的城市戰(zhàn)略定位，要求堅持和強化北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。這是中央對北京首都功能的首次明確定位。

什么是非首都功能？目前，相關各界對非首都功能并沒有權威的界定，那么，是不是適用“非此即彼”的邏輯亦不得而知。國務院相關領導提出，將通過“嚴控增量、疏解存量、疏堵結合”方式穩(wěn)步推進非首都功能疏解工作。此后，國家發(fā)改委亦有提及，非首都功能疏解是以“幾個一批”指導北京舊城和中心城區(qū)的疏解工作，包括“一批制造業(yè)”、“一批城區(qū)批發(fā)市場”、“一批教育功能”、“一批醫(yī)療衛(wèi)生功能”、“一批行政事業(yè)單位”。北京市政府在2015年底提出，未來5年里，北京市將通過“禁、關、控、轉、調”5種方式來完成疏解非首都功能目標。

從雄安新區(qū)的界定來說，將成為非首都功能的主要承載地，很多人士將其稱為“首都副中心”。在新華社授權發(fā)布的稿件中提到，雄安新區(qū)不同于一般意義上的新區(qū)，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地。作為推進京津冀協(xié)同發(fā)展的兩項戰(zhàn)略舉措，規(guī)劃建設北京城市副中心和河北雄安新區(qū)，將形成北京新的兩翼，拓展京津冀區(qū)域發(fā)展新空間。那么，一個值得關注的邏輯是，如果是“幾個一批”和“禁、關、控、轉、調”五種方式轉移的非首都功能是不是雄安新區(qū)所應容納的主要內容，這些內容與未來雄安新區(qū)七個方面的重點任務是不是相互匹配，這是未來政策實踐所應注意的問題。

雄安新區(qū)：與其他新區(qū)的區(qū)別

2017年年2月23日，習近平總書記專程到河北省安新縣進行實地考察，主持召開河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設工作座談會。習近平強調，規(guī)劃建設雄安新區(qū)，要建設綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅動發(fā)展引領區(qū)、協(xié)調發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)，努力打造貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。這里突出了“四區(qū)”的功能定位。

整體上，新出臺的七大規(guī)劃建設任務與“四區(qū)”功能是緊密相關的，即“在河北適合地段規(guī)劃建設一座以新發(fā)展理念引領的現(xiàn)代新型城區(qū)”。雄安新區(qū)規(guī)劃建設的七個方面重點任務是：一是建設綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現(xiàn)代、智慧城市。二是打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市。三是發(fā)展高端高新產業(yè)，積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，培育新動能。四是提供優(yōu)質公共服務，建設優(yōu)質公共設施，創(chuàng)建城市管理新樣板。五是構建快捷高效交通網，打造綠色交通體系。六是推進體制機制改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)市場活力。七是擴大全方位對外開放，打造擴大開放新高地和對外合作新平臺。從這個七個定位看，本質的內容主要是五個：一是新城區(qū)（第一項和第二項），二是新產業(yè)，三是新服務，四是交通網，五是改革開放（第六項和第七項）。

雄安新區(qū)與其他綜合改革示范區(qū)的本質區(qū)別在哪里？以濱海新區(qū)為例，濱海新區(qū)是天津市下轄的副省級區(qū)、國家級新區(qū)和國家綜合配套改革試驗區(qū)，國務院批準的第一個國家綜合改革創(chuàng)新區(qū)。總面積2270平方公里（比雄安新區(qū)的長期規(guī)劃面積2000平方公里還大），常住人口297萬，濱海新區(qū)的功能定位是濱海新區(qū)的功能定位為：依托京津冀、服務環(huán)渤海、輻射“三北”、面向東北亞，努力建設成為中國北方對外開放的門戶、高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的宜居生態(tài)型新城區(qū)。濱海新區(qū)建設的任務主要是：一是改革開放（側重開放），二是新產業(yè)，三是交通網，四是新城區(qū)。

可以看出，雄安新區(qū)比濱海新區(qū)在功能定位上主要是多了新服務（非首都功能承載地）；在改革開放上，雄安新區(qū)改革與開放置于兩個相對獨立的任務之中，是兩個任務并重的格局。如果比較全國其他綜合改革示范區(qū)，亦可以發(fā)現(xiàn)各地的國家級新區(qū)的功能定位可能是較為相似的。我們期待，雄安新區(qū)規(guī)劃建設可以借助非首都功能主要承載地的獨特優(yōu)勢，創(chuàng)新性地深化經濟體制機制改革，不僅將雄安新區(qū)建設成為一個新城區(qū)、新示范區(qū)，而且建設成為一個新的改革引領區(qū)。

雄安新區(qū)建設重在改革與創(chuàng)新

從目前改革開放發(fā)展的角度出發(fā)，自1992年第一個國家級新區(qū)——上海浦東新區(qū)成立至今，天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣東南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)以及長春新區(qū)等國家級綜合改革示范區(qū)不斷建立發(fā)展起來。但是，回顧這些新區(qū)的規(guī)劃和發(fā)展可以看出，部分新區(qū)的建設發(fā)展在發(fā)揮改革示范作用上有待進一步強化、經濟體制機制改革上有待進一步完善、要素集聚和產業(yè)基礎上有待進一步夯實，更重要的是，各個新區(qū)建設的軟件建設有待進一步深化。

雄安新區(qū)作為繼深圳經濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，是千年大計，是國家大事。如何發(fā)揮雄安新區(qū)“千年”發(fā)展的歷史意義，可能以下四個方面是重要的：

一是承接北京的部分功能。發(fā)揮非首都功能主要承載地，更確切地說是要真正成為首都副中心。非首都功能不一定都讓雄安新區(qū)來承載，可能需要根據(jù)京津冀一體化的角度、考慮各個城市的資源稟賦和功能定位，有所選擇、有所側重。首都功能和非首都功能可能很難絕對的區(qū)分，更不能假定為對立關系。

二是改革任務的新載體。對比雄安新區(qū)和深圳特區(qū)、浦東新區(qū)以及其他國家級綜合示范區(qū)，雄安新區(qū)要承載“千年”的歷史責任，發(fā)揮首都副中心功能是重要的，同時，在經濟體制改革上發(fā)揮引領性可能是更加重要的。深圳特區(qū)、浦東新區(qū)的發(fā)展更多是一種“開放”導向，大部分的改革是圍繞“開放”而進行的，這可能是我國改革開放近40年的縮影；雄安新區(qū)能不能承載一種“改革”導向的歷史責任，圍繞內部經濟發(fā)展新模式而進行更加深入的改革。雖然，改革與開放二者緊密關聯(lián)，但是，從開放主導到改革主導的探索，可能比建設一座副中心更加重要。

三是發(fā)揮要素集聚和產業(yè)轉型發(fā)展的功能。城市的發(fā)展需要有產業(yè)作為支撐，如是純粹將部分非首都功能轉移至雄安新區(qū)，那么可能形成沒有產業(yè)支撐的新城區(qū)，內在的發(fā)展功能可能就比較弱，對京津冀一體化的要素集聚和資源配置的貢獻可能就不顯著。相對而言，雄安新區(qū)的產業(yè)基礎可能要弱于浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等，即使是保定和石家莊整體的產業(yè)基礎在全國亦沒有明顯優(yōu)勢。

最后是公共服務均等化的功能。雄安新區(qū)建設在河北，主要承載北京非首都功能，那么就涉及到雄安新區(qū)與北京市的公共服務均等化問題。從本質上講，京津冀一體化的經濟要素流動已經較為順暢且深入，一體化的核心仍然是與公共服務領域一體化的問題。比如，土地、戶籍、教育、醫(yī)療等。比如，在房地產市場問題上需要有改革性的思路，不然可能又成為一個房地產投資新的熱點甚至泡沫。國內主要經濟區(qū)域中，公共服務非均等化的軟約束本質上是區(qū)域經濟進一步一體化的硬約束，也是制約資源配置效率進一步提升的硬約束。這些領域的建設以及相關的改革，比起建設一座新的城市更加的根本且艱難。雄安新區(qū)在要素自由流動和公共服務均等化上需要有創(chuàng)新性思維。

簡而言之，建設雄安新區(qū)是一項歷史性工程，需要以新發(fā)展理念為引領，不留歷史遺憾；以改革開道，發(fā)揚改革創(chuàng)新精神，全面提高資源配置效率，建立體制機制新高地；以民生為本，推進基本公共服務均等化，補齊環(huán)京津冀周邊地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展、公共服務水平短板。以改革和創(chuàng)新作為新區(qū)建設的重點，注重歷史定位、注重改革創(chuàng)新、注重軟件建設，讓雄安新區(qū)建設經得起歷史檢驗。一定程度上，雄安新區(qū)的高度是嶄新的，而其承載的任務則大部分是原來的。

（盤古智庫宏觀團隊鄭聯(lián)盛、肖立晟、王宇哲、楊曉晨、周濟）

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